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近年來，伴隨氣候變化和城市化進程的逐漸加快，全球各地極端天氣災害對城市安全和經濟發展構成了嚴峻挑戰。加強各類城市尤其是超大城市的韌性建設，著力提升城市應對包括自然災害在內的各種風險的免疫力、抵御力、適應力、恢復力，維持城市動態安全與可持續發展，已成為全球各大城市政府共同追求的治理目標。城市的任何一個關鍵薄弱節點遭到沖擊、破壞，都可能像多米諾骨牌一樣造成全盤崩潰，增強城市發展韌性迫在眉睫。本期結合國內外的實踐經驗來分析如何增加城市的“韌性”，就讓我們開啟本期城市話題。

過去人們往往認為，城市在地震中遭受破壞，只是由于結構工程（即建筑物等）的抗震性差；現在人們則認識到，要有效抵御地震災害，必須從整體上提高城市系統的抗震性。“城市韌性”是城市系統及其各子系統受到擾動時可以維持或者迅速恢復，并通過適應來更好地應對未來的不確定的能力。城市韌性從新的角度探討了災害或環境變化對城市系統的影響，為城市防災提供了新的思路，逐漸成為當今城市規劃管理及地理學等領域的熱點話題，也是21世紀城市管理與發展研究的新方向。


隨著城市化進程的逐步加快，城市愈發成為一個多要素緊密聯系的綜合系統。城市規模的發展壯大也使得城市系統在面對自然災害和社會危機時的脆弱性增加，任何一種災害都會對城市產生毀滅性的威脅。“韌性城市”是指城市在技術、經濟、社會和政府4個維度進行韌性建設，強調一座城市在遭受突發事件時，譬如極端氣候的變化、高強度的地震災害、毫無預兆的烈性疫情、劇烈的經濟波動等，特別是面臨自然和社會的慢性壓力和急性沖擊后，能夠憑借其動態平衡、冗余緩沖和自我修復等特性，保持抗壓、存續、適應和可持續發展的能力，能夠做到快速分散風險、自動調整恢復，從而有效抵御外來沖擊和減緩內部災害。

韌性概念示意圖 

聯合國將包容、安全、有韌性的可持續城市作為世界2030年可持續發展的重要議題，中國也將韌性城市建設作為一項重要舉措寫入國家“十四五”規劃。在我國，已有德陽、黃石、義烏、海鹽等城市先后加入全球100個韌性城市之中。目前，北京、上海、南京、成都等地也以政府工作報告、城市總體規劃等形式，強調了韌性城市的重要性。

韌性概念示意圖


02 全球哪些“韌性城市”建設經驗可以借鑒？

伴隨著氣候變化、地震災害、重大疫情等危機的頻頻發生，增強城市韌性成了許多城市應對突發沖擊的策略性選擇。韌性城市是紐約、巴黎、倫敦、東京等一些國際大都市較早啟動的防風險理念和政策行動，而后已然成為它們發展規劃中的重要內容。

1、紐約是一個毗鄰海洋、海灣的港口城市，海岸線大約832km，地勢較低，很容易受到沿海風暴、侵蝕和不同程度類型的洪水影響。為應對海平面上升挑戰，紐約利用多項數據開發網站來評估和顯示因海平面上升而引起的潮汐泛濫，并開發“洪水災害映射器”的智能工具來查找基礎設施的位置，根據當前站點的基礎洪水高程、設施的使用壽命和臨界水位來確定設計供水高程。盡管海岸城市的韌性城市建設依然有諸多潛在問題，但紐約作為海岸城市的代表，在韌性城市建設和氣候適應方面進行了積極探索，為全球其他海岸城市提供了行動示范。


2、早在2011年，為了提高城市應對極端氣候能力和市民生活質量，倫敦發布了《城市氣候變化適應戰略?管理風險和增強韌性》規劃。當時由于氣候變化導致極端天氣事件日益頻繁，比如熱浪和風暴，洪水和干旱。泰晤士河受潮汐影響，對未來的海平面上升很敏感，需要復雜的屏障和其他措施來管理潮汐和防止洪水泛濫。倫敦不再像從前那樣寒冷潮濕，降雨減少，干旱警告頻繁。對此倫敦針對氣候變化提出了對應的適應計劃?對于洪水，要提高對倫敦洪水風險和氣候變化如何改變這些風險的認識，并提高管理洪水風險的能力，降低最重資產和脆弱社區的洪水風險，盡最大努力保護倫敦最脆弱的資產，并提高公眾對于洪水的意識和個人應對洪水及恢復的能力，提高倫敦御洪的彈性。對于干旱需要減少倫敦用水的需求量，用戰略的眼光處理倫敦水資源的問題。而對于熱浪，則需要確定倫敦應對熱浪敏感區和脆弱區，通過增加城市綠地和植被的數量還應對倫敦溫度的上升，減少過熱天氣的風險，降低在現有基礎設施中對機械制冷的需求。


3、由于日本地處環太平洋火山地震帶，因此頻繁遭受地震海嘯等自然災害的侵害，東京的韌性城市規劃就把整個東京劃分為30多個片區，每個片區都有一套獨立的供水、污水處理系統和能源供應設施，并且確保擁有足夠富余。如果再次遇到極端災害，某個片區失效后的功能可以被其他片區承擔，不至于城市功能的全城中斷或整體癱瘓，從而有效提高了城市的韌性。




03 如何提升“城市韌性”？

實踐表明，建設真正安全可靠的“韌性城市”，需要多管齊下，不斷提升城市的經濟韌性、社會韌性、空間韌性和生態韌性。

1、提升城市經濟韌性。
所謂經濟韌性，是指一個城市在面臨外部環境變化、經濟發展周期變遷、產業和科技革命甚至經濟危機時，能夠靈活進行經濟結構、產業結構及有關政策調整，應對外部變化的彈性，保持經濟持續且健康的發展，避免經濟大起大落。對于一個城市而言，增強經濟韌性，關鍵要從四個方面推進：分別是要有合理的產業結構、強大的創新活力、持續的需求拉動以及較高的資源配置效率。


2、增強城市社會韌性。
此前爆發的新冠肺炎疫情，中國采取及時果斷的應對，為全世界上了一堂如何應對重大公共衛生事件、增強社會韌性的課。社會韌性主要針對社會脆弱性而言的，指的是當社會結構遇到沖擊或風險時，能夠維持社會整合、確保推進精細化專業化的社會治理、保持社會有效運行的能力。除此之外，提高公眾危機意識和社會適應變化的能力，加強危機時期公眾心理建設和引導，強化公眾參與，也是十分重要，這樣以形成應對危機的合力。與經濟韌性不同，社會韌性強調社會共同體意識，注重社會團結互助，一個具有較強社會韌性的城市，一定是充滿關懷和溫情的城市，也是有凝聚力的城市。

3、提高城市空間韌性。
作為城市韌性的空間支撐，一方面需具有多樣的形式與綜合功能，在突發危機面前可以互相支撐并提供多種預案。另一方面，城市公共空間應具有一定容量的彈性和可替換性，有利于減少實際損失、緊急擴充容量。在應急狀態下，城市具備隨時新建或改擴建公共設施的能力，包括土地儲備、城市規劃、建造能力等方面的系統準備。針對洪水、地震、火災、疫情等突發事件，合理預留避難場地、方艙醫院等“平戰結合”的應急救援空間，做好設施接入條件預留。盡可能減少因突發事件而產生的直接與間接損失，支撐城市處于相對低耗、安全的應急狀態，并儲備恢復正常運轉所需的彈性。


4、完善城市生態韌性。
市人口的集聚會對城市的生態系統帶來壓力，這種壓力包括了對于生態綠化的破壞，還有水資源的過度開發、大氣和土壤因為工業發展帶來了污染、以及城市熱島效應、洪澇災害等等。而未來隨著城市化進程加快，還會進一步催生出更多的資源環境矛盾，引發的人與地理環境關系的深刻變革。而對于此，便是要加強城市河湖、濕地水系的保護和修復，采取微地形、雨水花園、下凹式綠地、人工濕地、屋頂綠化等形式，加強雨水的收集、凈化、儲存和利用，人工與生態手段相結合，避免城市內澇。

一個城市就是一個區域社會，安全與穩定是發展的前提。在理念與形象定位上，城市應該讓市民感到安全，讓外來人感到安全。沒有安全就沒有幸福，沒有幸福也就無從談起形象的塑造。

建設韌性城市對于我國實現經濟長期穩定的發展具有重要意義，結合國內外的實踐經驗，韌性城市建設要從統籌發展和安全的戰略高度進行規劃。打造韌性城市，既要周密布局基礎設施、物資儲備、產業發展等硬資源，也需要提升社區組織動員能力，涵養成熟民眾心態，悉心培育公民科學素養，構建軟支撐。只有當每個微觀單元都充滿韌性，整座城市的韌性和生命力才能得到進一步延展。